Att implementera demokratiska beslut
Nästan all fokus i den debatt som finns om demokrati riktas mot hur de demokratiska besluten fattas, vem som fattar dem och beslutens legitimitet. Allt detta handlar om det man kallar demokratins input – alltså det underlag som matas in i det demokratiska systemet.
Men för att de politiska besluten ska omvandlas till något verkligt räcker det inte med bara ett beslut. Politiken man beslutat behöver implementeras och bli till verklighet genom byråkraters och ämbetsmäns försorg. Implementeringen handlar om demokratins output och den implementeringsforskning som bedrivits visar att det faktiskt nästan aldrig blir som man har tänkt.
Vi medborgare visar mest entusiasm för politiken fram till det att besluten fattas och sedan tappar både vi och media mycket av intresset. För att finna anledningen till det kan vi prova att jämföra den krisande demokratibranschen med vilken annan bransch som helst. Politikerna är i vårt tankeexperiment försäljare för respektive aktör som till väljarna vill sälja sin tjänst samhällsstyrning och det de visar oss medborgare är den politiska marknadsföringen. Den är avsedd att fånga vårt intresse.
Vid valet är vi medborgare kunder som väljer en lösning som vi tycker passar. Efter valet styr den koalition som har lyckats att sälja sin produkt till flest.
Den segrande koalitionens ledare fattar politiska beslut som ska implementeras i skolor, på myndigheter, av poliser, på sjukhus och så vidare. I början går det fort för den bortre horisonten för politiken är redan dagen efter valet bara fyra år bort.
Men precis som i vilket annat företag som helst är det inte alla utförare som håller med det som ledarna har bestämt. En del förstår inte, en del kan inte, en del vill inte och någon som inte håller med försöker kanske till och med medvetet verka för att besluten inte ska implementeras. Eftersom demokratin är som vilken marknad som helst och vi aldrig blir nöjda känner vi hela tiden ett behov av ny och mer samhällsstyrning.
Morötter, piskor och ceremonier
Vår representativa demokrati, som den utvecklades under första halvan av 1900-talet, fick sin direkta motsvarighet i implementering i den Weberska byråkratin som utvecklades av den tyske sociologen Max Weber (1864-1920). Det här låg förstås helt i tiden. (En annan tysk, Franz Kafka, började 1914 skiva sitt dystopiska mästerverk “Processen” som också kretsar kring ämnet byråkrati fast ur ett lite annat perspektiv.) Den Weberska byråkratin är en hierarkisk uppifrån och ner-modell som lämpar sig för att implementera beslut som exempelvis handlar om att en tjänsteman på Skatteverket ska byta en tabell mot en annan i en pärm och tillämpa den från ett visst datum. Verkligheten är ofta brutalt annorlunda.
Ett beslut som exempelvis kan handla om hur Migrationsverkets handläggare ska bemöta eller bedöma asylsökande, eller hur en socialarbetare ska bemöta och bedöma en medborgare som söker stöd stöter mot helt andra hinder vid implementering.
Det är då i mötet mellan byråkraten och medborgaren (eller den eventuellt blivande medborgaren) som politiken ska omsättas till verklighet. Mellan det politiska beslutet och det ögonblick då politiken omsätts i praktik skall den dessutom passera igenom en hierarki av ämbetsmän. Precis som i den klassiska viskningsleken kan budskapet som kommer fram till nästa person vara väsentligt annorlunda jämfört med det ursprungliga beslutet. Varje avsändare i kedjan lägger sedan sina egna värderingar och prioriteringar på uppgifterna som även färgas av en önskan om effektiviseringar (och sub-optimeringar) för att möta krav på andra resultat. Slutligen ska den enskilde handläggaren, med sin egen uppfattning om vad som fungerar i verkligheten, sina egna politiska åsikter och det faktum att den är den ende i beslutskedjan som står öga mot öga med klienten leverera den tummetott av politikens avsikter som är kvar.
Eftersom uppifrån och ner-implementering funkar så dåligt har man även, lite desperat kan tyckas, provat en nerifrån och upp-modell som förstås kan kritiseras för att nästan vara en slags frånvaro av styrning. Den resulterar då i att olika handläggare bedömer likartade situationer helt olika. Nätverksimplementering är ytterligare en variant som man satt stora förhoppningar till. Då bygger man för varje beslut eller policyändring ett nätverk av befintliga och nya organisationer. Det är alltså en resurskrävande modell som är svårt att ha kontroll över. Därför toppas den ofta med en ny myndighet eller en så kallad nationell samordnare.
Nätverksstyrning är kostnadsdrivande och gör att den offentliga sektorn sväller. (Så sent som igår meddelade Justitieminister Morgan Johansson att det ska utses en nationell samordnare för brottsbekämpning. Regionala samordnare för brottsbekämpning visar sig redan vara utsedda av respektive länsstyrelse. ) Alliansregeringarna Reinfeldt 1 och 2 tillsatte 32 nationella samordnare under sina åtta år vid makten. Bland annat den mot våldsbejakande extremism. Utfallet har vi kunnat följa i media på sista tiden och inte heller de resultaten är särskilt uppmuntrande.
Statsvetaren Bo Rothstein har kallat implementeringsforskning för “eländesforskning och en samhällsvetenskapens patologi” och konstaterat att det är mycket ovanligt att beslut genomförs fullt ut i verkligheten. Det trots riktade åtgärder mot ämbetsmän och byråkrater som morötter, piskor och frälsande ceremonier som kick-offer, konferenshelger och påkostade kampanjer och jippon med tryckta ballonger.
Men hur skulle det kunna fungera?
Olika varianter av styrelseskick bygger på olika legitimeringsprinciper. Vår svenska demokrati bygger folksuveränitetsprincipen vilket betyder att all offentlig makt ska utgå från folket. Alltså behöver vi medborgare ha en så stor möjlighet som möjligt att påverka, och ha insyn i, hela den demokratiska processen från agendasättande, opinionsbildande, beslut, implementering och till uppföljning av åtgärdens resultat. Man kan förenklat tänka sig en femstegsprocess som här i illustrationen.
Som du ser går processen hela varvet runt från agendasättning till uppföljning. Om uppföljningen resulterar i något annat än vad beslutet avsåg från början finns möjligheten att ta upp ärendet på agendan igen och siktet kan justeras inför ett nytt varv. Här nedan kommer en kortfattad beskrivning av de fem processtegen.
Statsvetaren Lennart Lundquist, salig i åminnelse, och många andra delade ofta upp teorier i empiriska, normativa och konstruktiva. Det är fina ord att kunna vid kaffemaskinen på jobbet så här kommer en förklaring på dem.
Den EMPIRISKA teorin försöker så gott som möjlig beskriva hur verkligheten ÄR och den beskriver nedan dagens representativa partidemokrati.
Den NORMATIVA teorin beskriver hur något BÖR vara. Därför väljer vi här en idealdemokrati där medborgarna har lika rösträtt, möjlighet till effektivt deltagande, upplyst förståelse, kontroll över dagordningen och där de är fullt inkluderade.
KONSTRUKTIV teori handlar om vad man KAN uppnå. Det beskriver vad som teoretiskt är möjligt om man gör på ett visst sätt. I det här fallet gäller naturligtvis Folkstyrets direkta representativa demokrati och målet är förstås att komma den ideala demokratin så nära som möjligt.
Representativ demokrati
Idag är agendasättande och opinionsbildning lagt i händerna på media, politiker och lobbyorganisationer. De fungerar som grindvakter, moderatorer och som språkrör för de som (redan) har politisk och ekonomisk makt i dagens samhälle. Till och med ganska stora medborgerliga åsiktsyttringar i exempelvis sociala media om centrala delar i svensk välfärdspolitik ignoreras eller framställs som små i förhållande till politiska utspel med ringa betydelse för medborgarna eller kändisskvaller.
I riksdagen röstas beslut igenom. De olika partiernas representanter får besked från respektive gruppledare hur de sa rösta. Det faktiska beslutet är redan fattat i en mindre grupp på partiernas kanslier.
Idag är implementeringen inte en smärtfri process som vi har sett. I hög grad så förstår man inte, kan inte eller så vill man inte omsätta besluten i praktisk handling. Besluten uppfattas inte heller av ämbetsmännen som legitima utan fattade av en politisk aristokrati utan kunskap om verkligheten eller verksamheten. Den som ska utföra förändringen i kontakten med medborgaren kan också uppfatta att besluten ofta går stick i stäv med professionellt förvärvad kunskap eller yrkesetiska grunder.
Idag är kontroll och uppföljning en jätteuppgift som kostar massor med pengar och tar massor av resurser från verksamheter. Offentliga verksamheter som ska utvärderas optimeras för att passa utvärderingarna istället för att lägga krutet på den egentliga kärnverksamheten. Det här kallas ”windowdressing”, eller på svenska, organisatoriskt hyckleri. Det blir viktigare att ha ryggen fri än att uträtta något för de verkliga uppdragsgivarna, medborgarna. Den svällande kontrollverksamheten tar mer och mer resurser från kärnverksamheten. Den är ett tecken på brist på tillit och den genererar i sig själv en ökad brist på tillit.
Partiföreträdare har en stor prestige i fattade beslut och är de sista att erkänna att ett beslut de fattat har blivit fel. Prestigen hindrar att processen ska gå ett varv till för att målet ska nås. Dessutom har man krånglat till det för sig och styrkt sitt prestigefulla beslut med en ideologi som gör att man inte kan backa. Det skulle nämligen innebära att man erkände att ideologin inte är något tillämpbart att använda vid beslutsfattande. Det enda sättet att komma tillrätta med det är alltså att byta politiskt styre vilket först kan ske efter ännu ett val. De kommer i sin tur att överkompensera åt andra hållet, i enighet med en annan ideologi, vilket gör att man landar lika långt från målet igen fast på en annan sida.
Direkt representativ demokrati
Direkt representativ demokrati (Folkstyre) kan fungera så här: Ungefär en gång vart fjärde år i genomsnitt blir varje röstberättigad medborgare tillfrågad i en votering i några sakfrågor på nationell, regional och lokal nivå. Man är del i ett slumpvis utplockat representativt urval av Statistiska centralbyråns register över totalbefolkningen (RTB). Då får man även chansen att lyfta ett eget förslag eller att backa upp någon annans redan inlämnade förslag på valfri nivå. Medborgarna har alltså kontroll över dagordningen och lika möjlighet att lyfta upp förslag till agendan. De kan själva identifiera problem på gräsrotsnivå och tillsammans med andra formulera förslag. För att fler medborgare ska kunna ansluta sig till förslagen, när det har kommit till deras tur att votera, publiceras de, tillsammans med alla andra förslag, offentligt. Förslagen rangordnas i popularitetsordning och blir sedan en del i en voteringsrunda för andra medborgare att ta ställning till. Knappt tiotusen voteringsbrev skickas 200 dagar per år ut till medborgare med tre lokala, två regionala och en nationell fråga att ta ställning till. På en fyraårsperiod kan vi alltså få svar på, och fattar 48 000 demokratiska beslut på dessa tre nivåer. Blir det inte väldigt mycket brev? Det blir exakt lika många brev som när vi skickar ut röstkort till alla ett vanligt valår. Skillnaden är förstås att vi får svara på relevanta sakfrågor som är lättare att ta ställning till istället för vi behöver översätta våra åsikter till abstrakta partisympatier.
Efter beslutet är fattat ska det implementeras av byråkrater på olika nivåer och positioner. Poliser, lärare, handläggare på myndigheter. Alla dessa samhällsbärare har precis som alla andra tillgång till besluten. De kommer också veta att dessa beslut är helt legitima (alla offentlig makt utgår nu från folket) eftersom det är medborgarna som har fattat dem.
Antingen får beslutet med tiden den önskvärda effekten. I så fall dyker kanske inte ärendet upp igen i steget agendasättning förrän det är dags att ändra på den av någon anledning som beror på någon omständighet som uppmärksammats av medborgare eller ämbetsmännen. Om inte den önskvärda effekten av beslutet uppnås kommer ett nytt förslag upp på agendan igen. Uppföljningen och kontrollen sköts alltså automatiskt av medborgare och brukare och hela processen fungerar som en välsmord demokratisk termostat som finkalibrerar politisk input för att uppnå önskad politisk output i varje sakfråga för sig.
Processen går runt 200 dagar per år och blir ett levande demokratiskt system som vi medborgare både leder och följer. Utan möjligheter till politisk korruption, maktövertagande av odemokratiska ledare, märkliga och oförankrade prestigeprojekt för fantasisummor eller nationella samordnare som på sin höjd lyckas med att samordna regionala samordnare. En demokrati av folket, genom folket och för folket.
Läs mer om Folkstyret och vårt direkt representativa demokrati på vår snabbfaktasida, här i bloggen eller se mer på Folkstyret Play.
Folkstyret tar en paus!
Efter att ha jobbat med Folkstyret under några år så har jag bestämt mig för att lägga mitt engagemang på is tillsvidare. Man kan säga att den energi som fannsRead more…
